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另一方面，所涉执行职权的运行流程大致可分为五个步骤：第一步，汇总各类举报、投诉、交办、移送的线索进行材料初审，并决定是否立案执行。

这是否可以说明，国家立法机关认为《学校安全法》的立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证？那么，需要继续研究论证的重点问题主要是什么呢？笔者认为，关键在于厘清并确定《学校安全法》的立法定位、立法模式和立法框架等核心问题。可见，学校安全是社会安全的传感器和晴雨表，是社会安全的有机组成并在很大程度上影响甚至左右着社会安全。

前述社会安全能力建设作为社会安全视野下研究学校安全立法的核心关注点之一，就特别强调各相关社会主体通过能力建设来发展其一定的社会安全治理技能或胜任力，或提升其社会安全治理绩效水平。{11} 当前，学校安全事故校方责任保险制度已逐渐在全国范围内普遍推行，对于积极预防、妥善处理学校安全事故，分担损失以保障学生和学校的合法权益，转移赔付主体以维护正常的教育教学秩序等具有重要意义。学校安全治理多元主体的法律责任内容不明确，缺乏强制性。他大胆预言世界的发展趋势是以上三个途径的比重渐渐呈正三角排列(金字塔型)。当前，社会安全问题日益突出并极有可能蔓延到学校场域之中，没有社会安全，学校安全就缺乏健康发展的外在环境，学校安全就是一句空话。

【中文关键词】 学校安全。强调把每一部分的学校安全治理体系内容都看成是有特定功能和目标的、有输入和输出的学校安全治理过程网络子系统，学校安全治理系统由若干过程子系统按一定方式组合而成。（第2款）其一，明确将出租转包分列为两种不同的土地经营权设定行为。

进入专题： 三权分置 土地承包经营权 土地经营权 承包地流转 。第三种观点亦认为，不是所有的承包地流转关系均表达为土地经营权，但主张以转让方式流转承包地使经营主体取得土地经营权。以出租、转包等方式流转承包地仅使经营主体取得承包地租赁权，并不发生三权分置问题。例如，就土地经营权这一新设权利，草案只是在现行法土地承包经营权流转规则之上作了简单的修改，并未就实践中争议最大的登记问题和担保融资问题作出明确规定，有损法律修改指导和调整今后实践的价值。

我国《物权法》第184条明文禁止耕地……等集体所有的土地使用权设定抵押权，这里的耕地……等集体所有的土地使用权在解释上即为耕地上设立的土地承包经营权。其一，将土地承包经营权的权利主体明确为土地承包经营权人，以与《物权法》的表述和本法的其他修正保持一致。

其一，将承包方这一非法言法语修改为土地承包经营权人，以与《物权法》保持一致。中央保持土地承包关系长期稳定、长久不变的精神与承包地的转让之间并不构成相互排斥的关系。就抵押等创设物权性质的流转，《三权分置意见》使用的表述是充分维护承包农户……抵押……承包地等各项权能有权依法依规就承包土地经营权设定抵押，也未置于加快放活土地经营权之中。新修正的《农民专业合作社法》也明定农民专业合作社成员可以以土地经营权作价出资。

（一）土地经营权转包和出租设立之间的取舍 《农村土地承包法修正案草案》第35条规定：土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转。政策上也仅仅只是鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。本文作者主张，宜将土地经营权定性为物权化的债权。经营主体所取得的权利如定性为债权，则效力和稳定性较弱，不利于长期投入，无法进行抵押融资扩大生产，进而影响土地利用效率乃至农业的现代发展。

本文作者以为，是否将出租和转包并列为土地经营权的设定行为，取决于是否具有类型化上的意义。《农村土地承包法修正案草案》第33条规定：经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包的土地转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

经营权人与承包权人是一种债权法律关系，更多地受《合同法》约束据此，在制度设计上，当债务人和抵押人无法按期偿还抵押贷款时，可按照事先约定的比例从风险补偿基金中支出一定资金弥补金融机构损失，以激励金融机构积极开展土地经营权抵押融资业务，并通过建立土地经营权抵押的强制保险制度，来分散和化解金融机构的风险。

土地经营权法制实现路径应从其产生方式、物权表征及其经营规则入手予以规制。然而，由于我国现行法没有规定土地经营权制度，为落实重大改革必须于法有据的中央政策精神，贯彻物权法定原则，土地经营权制度亟待以法律的形式固定下来，探究土地经营权的法制实现进路至关重要。相对而言，将土地经营权定位为用益物权是一种妥当的制度安排。本文系广东省哲学社会科学一般项目农地三权分置的实践逻辑和立法表达(项目编号: GD17CFX02)、广东外语外贸大学校级科研项目我国涉农民事权利入典之物权篇修法研究(项目编号: 231－X5217353)的阶段性成果。此观点不仅欠缺法理支持，而且与放活土地经营权的政策精神背道而驰。对于上述三类观点，似乎很难简单地予以褒贬。

(三) 提升现代农业经营之效率 自 1978 年我国农村实行联产承包责任制以来，逐步形成了由农民集体享有土地所有权、农户享有土地承包经营权的两权分离制度，该制度使农地的产权效益得以显著提升。当然，我国《农村土地承包法》和《物权法》在将土地承包经营权定性为物权性质后，却未对受让人取得的经营承包地的债权性权利和物权性权利在名称上作出明确区分，以至于在农业经济管理的实务中，主张对三权分置之土地经营权开禁担保时，把债权性的出租行为和转让后可能物权化的行为混为一体并拟将它们共同列入可抵押范围就不足为怪了。

同时，语浅意深之放活土地经营权的放活还表明土地经营权作为一种财产权也将成为交易对象活跃于农地流转市场，而在土地经营权进入农地流转市场时，交易者需要知道其可以信赖的权利表征方式，需要知道作为交易标的的权利的具体构成，交易者也必须明确知道其应当和谁谈判，方才可能完成交易。尽管在实践中这种比较纯粹的适度规模的形成有一定难度，但它的确是土地经营权制度设计必须慎重思考和明晰的制度目标。

作为当下农民子女的新生代农民工，已经习惯城镇生活方式，且一般未参加过田野劳作，以致他们既不懂如何种地，也不愿回乡务农，从而使农村留守劳动力的素质日益堪忧，老龄化现象也日益突出。第一，物权性的土地经营权有助于三权分置政策之制度目标的实现。

据此，农村之熟人社会的自然法则已难以发挥应有功效。本文原刊于《政治与法律》2018年第8期，如需转载请注明出处。如前所述，土地承包经营权的流转存在物权性流转与债权性流转之分，其中土地承包经营权在债权性流转后受让人仅能够获得经营承包地的债权性权利，且因为土地承包经营权转让在实践中相对较少，土地承包经营权出租成为典型乃至许多地区唯一的债权性流转方式，从而使得土地承包经营权的债权性流转产生土地租赁权。政府支持一旦撤回，后果可想而知。

以集体土地所有权为基础，将派生出土地承包经营权，集体建设用地使用权，宅基地使用权，自留地、自留山使用权和债权性农地使用权，这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础。进入专题： 土地经营权 土地承包权 土地所有权 。

就现在党和政府发布的种种有关实施三权分置政策的文件来看，其中关于三权分置的表述也存在诸多不一致之处，故有关土地经营权的制度设计不能完全 复制政策文本的表达，否则将会导致司法机关在处理土地经营权抵押融资方面产生无谓的系列纷扰。于此，如果受让人获得的权利是债权性质的，其期限具有任意性，内容具有相对性，不但其权利价值难以量化，其设定方法也难以公示，效力、稳定性均较弱，不利于长期投入，无法进行抵押融资扩大生产，进而影响土地利用效率乃至农业的现代发展，而为了建立更加稳妥可靠的‘三权分置体制，通过法律将‘经营权物权化，应该说是一种更好的做法。

有学者指出: 农业作为一个产业，其发展逻辑遵从的是技术经济的客观角度，追求的是经济学角度的规模经济，由土地的最佳投入产出效益所确定，是一种比较纯粹的适度规模。第二，物权性的土地经营权有益于农地权利体系的科学构建。

其实，作为长期保障而言，承包权的基础在于农民集体成员之基本成员权，对其生存和发展具有重要的基础性作用，这也是农村能够成为我国现代化进程中的蓄水池和稳定器的重要物质基础。有学者主张应当限制土地经营权的再流转，其意图在于鼓励长期经营、避免土地投机。事实上，土地经营权人作为私权主体，其对承包地的支配与土地承包经营权人没有本质差别，只是其不能因享有土地经营权而成为农村集体经济组织的成员。其二，土地承包经营权流转程度很低，未登记也基本不会影响交易安全，有登记对抗规则足矣。

主张该观点的学者的意见较为统一，他们认为土地经营权在本质上是债权，属于不动产租赁权，土地经营权作为承包土地的债权型利用，应赋予土地经营权一定的支配和排他效力，从而方便该权利的流转。考虑到物权性权利有助于三权分置政策之制度目标实现，有益于农地权利体系的科学构建，有利于实践中土地经营权融资的可操作性，将土地经营权定位为用益物权是妥当的。

三权分置所表征的农村土地权利结构由 2014 年中央一号文件即中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式确立，此后中央出台诸多文件致力于界定三权关系，完善三权分置政策的落实措施。究其根源，我国农地细碎化现象严重，若农民集体不能对土地经营权流转发挥实际的主导作用，那么新型经营主体将面对诸多小农户单独进行谈判，其成本偏高，同时，基于土地经营权流转所产生的土地成本日益市场化，新型农业经营主体流转土地经营权所实际支付的租赁费用上涨明显。

有学者经过实际调研发现，因为种植经济作物的收益通常大于种粮收益，土地经营权流转前后，农地的经营结构发生了显著变化，呈现非粮化的趋势。同时，无论是对土地经营权人还是对土地承包经营权人而言，均应破除土地经营权抵押融资之法律制度上的限制，以回应党和政府对发展现代农业和适度规模经营的政策意旨，容纳数量众多的中国农民群体之现实诉求。

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